Защита заявителей о коррупции
Проблема защиты лиц, заявивших о коррупционных преступлениях – действительно, очень сложная и многоаспектная. Хотелось бы остановиться на некоторых из них, с нашей точки зрения, наиболее важных.
Прежде всего, необходимо отдавать себе отчет, что в России в большинстве случаях человек, публично заявивший о коррупционном преступлении отдельных должностных лиц, как правило, становится объектом уголовного преследования. Причем, уголовные дела, достаточно часто, возбуждаются по основаниям, никак не связанными с теми событиями, о которых он заявил.
В таких ситуациях, не проведя независимое и профессионально компетентное расследование, невозможно понять, имеется ли на самом деле какая-то связь между заявлением о коррупции и уголовным преследованием заявителя. При этом такая связь, если она есть, вовсе не всегда состоит в попытках коррумпированных представителей власти заставить замолчать или дискредитировать заявителя – не менее часто бывает, что преступник, стремясь избежать наказания, сам политизирует ситуацию и выдает себя за невинную жертву коррупционного преследования. Среди десятков тысяч обращений, полученных нашей организацией за 5 лет работы, такие жалобы составляют заметную часть.
В условиях высокой коррумпированности правоохранительной и судебной системы, не являющейся, кстати, исключительно российской проблемой, обеспечить справедливое расследование и правосудие на национальном уровне не всегда возможно. При этом большинство населения России не имеют ни образования, ни достаточных финансовых средств, для компетентного обращения не только в Европейский суд, но даже в высшие судебные инстанции нашей страны. Я уже не говорю о тех случаях, что не каждому суждено до этого правосудия дожить. Редкие исключения, как правило, связанные с громкими делами, лишь подтверждают это правило.
Дело осложняется несовершенством российского законодательства, оставляющим недопустимо широкое поле выбора для судей при оценке доказательств, и при назначении наказания. В результате от конкретного судьи зависит, повлечет ли одно и то же деяние длительное лишение свободы или небольшой штраф, или даже вовсе не будет признано преступлением.
Еще в более сложной и беззащитной ситуации оказывается свидетель, когда обвинение в коррупции адресовано не мелким клеркам, а более высокопоставленным представителям власти - даже на районном уровне, не говоря уже о региональном или федеральном. Коррупционеры этого уровня в значительном большинстве случаев хранят свои капиталы не в России, а заграницей – в иностранных банках. В России у них, как правило, нет собственного крупного имущества – дорогие коттеджи и роскошные машины формально принадлежат родственникам или каким-то подставным лицам. Даже их часы стоимостью в сотни тысяч долларов оказываются подарком каких-нибудь старых друзей или родственников, разумеется, никак не связанными с их служебной деятельностью. И хотя, выезжая за границу, эти чиновники живут в собственных роскошных особняках, и тратят на развлечения сотни тысяч, а иногда и миллионы долларов, в России они - люди честные, весьма небогатые и самое главное порядочные. Именно это, обычно, и показывает даже самая добросовестная проверка, проводимая внутри страны по заявлениям о коррупции. В результате те, кто говорит о коррумпированности таких чиновников, в лучшем случае оказываются клеветниками и их действия подпадают под уголовно наказуемое деяние.
Совершенно очевидно, что меры по сокращению коррупции, реализуемые в последние годы силами государственных институтов, не дают заметного эффекта.
И дело не только в том, что эти меры массово саботируются аппаратом по всей «вертикали власти». Сами по себе эти меры относятся, главным образом, к административно-полицейской сфере – т.е., именно той, которая относится только к компетенции государственной власти. А административно-полицейскими мерами коррупцию устранить не возможно – что бы это сделать необходимо, прежде всего, радикальное изменение взаимоотношений власти и общества.
В условиях демократии лица, наделенные властными полномочиями, всегда представляют интересы тех или иных социальных групп. От того, насколько правильно выбрана эта группа, насколько сильно ее влияние на общественное сознание всего общества, зависит карьера должностного лица.
В сегодняшней России ситуация совершенно иная – карьера любого должностного лица на практике совершенно не зависит от каких бы то ни было социальных групп. Она определяется лишь его отношениями с небольшим количеством людей, также наделенных властными полномочиями. Эти люди, условно, разделяются на две категории – те, от кого зависит его назначение и повышение, и те, кто может его снять с занимаемой должности. В сложившейся ситуации роль общества вообще не предусмотрена и граждане не являются участниками данного процесса.
В результате власть на всех уровнях, на практике зависит лишь от самой себя. Интересы населения, воля народа практически не влияют на положение конкретного чиновника. Нет у носителя власти и никакой практической необходимости учитывать интересы тех или иных социальных групп. И если такой носитель власти действует в соответствии с этими интересами, то это и им самим, и соответствующим населением воспринимается, в значительной степени, ни что иное, как милость.
При этом следует, с сожалением признать, что народ России в настоящий момент не имеет ни опыта политической жизни в эффективно действующем гражданском обществе, ни явно выраженной воли в неотложном порядке создать такое общество. Готовность к свободному выбору, то есть готовность нести ответственность за этот выбор, носит скорее характер исключения, чем правила. Поэтому, я думаю, что сегодня народ России вряд ли готов компетентно и ответственно принимать решения о найме должностных лиц, обслуживающих его интересы и получающим вознаграждение за это из выплачиваемых гражданами налогов.
В этих условиях создание в начале 2000 годов системы «вертикали власти» в России, представляется до определенной степени оправданным.
Однако если большинство граждан страны еще не могут компетентно и ответственно оценить ту или иную кандидатуру на государственную или муниципальную должность, то оценить качество работы должностного лица они вполне способны – просто потому, что в своей каждодневной частной жизни постоянно сталкиваются с результатами этой работы, а в большинстве случаев с ее отсутствием.
И если эти результаты не удовлетворяют население, оно должно иметь механизмы для снятия с занимаемой должности некомпетентное или недобросовестное должностное лицо.
Необходимо в кратчайшие сроки создать юридически корректный и практически реализуемый механизм отзыва населением должностных лиц всех трех ветвей власти и местного самоуправления, разорвав, таким образом, порочный круг взаимоотношений власти исключительно с самой собой. При этом право инициировать такой отзыв должно быть предоставлено любым независимым от власти институтам гражданского общества, то есть легальным структурам самоорганизации социально-активных граждан.
Намеченный механизм позволит существенно сократить коррумпированность аппарата власти и самоуправления, поскольку коррупция неизбежно сопряжена с низким качеством работы носителей власти, по существу, она и подменяет эту работу.
Соответственно, станет в значительной мере бессмысленной и распространенная сегодня практика покупки должностей, а так же вертикально-интегрированные коррупционные структуры. Одновременно резко повысится и защищенность лиц, добросовестно заявляющих о фактах коррупции – на их сторону встанут институты гражданского общества, способные преодолеть круговую поруку чиновников, силовиков, депутатов и судей и обеспечить увольнение коррупционера прямым волеизъявлением граждан.
Понятно, что создание такого действенного правового механизма требует внесения существенных изменений в законодательство.
Однако одного такого механизма недостаточно для существенного сокращения коррупции высокопоставленных чиновников и, соответственно, защиты тех, кто заявляет о фактах такой коррупции.
Как я уже говорил, решение этой проблемы практически нереализуемо на национальном уровне.
Между тем, в мире достаточно стран, в которых отмывка коррупционных денег не представляет особых сложностей, и через которые эти уже легализованные деньги поступают на финансовые рынки США и ЕС.
Плохо и то, что национальные правоохранительные органы не имеют возможности, а порой и желания, проводить доследственную проверку заявлений о коррупции за пределами соответствующей юрисдикции, и, прежде всего, в странах, где собственность эффективно защищается всей системой государственной власти.
Получается, что коррупция не знает границ, а противодействие ей – в значительной степени ограничено.
Учитывая, что коррупция уже признана в большинстве развитых стран, одной из серьезнейших угроз как национальному, так и международному развитию, принимая во внимание многочисленные глобальные и локальные международные инициативы в этой сфере, мы полагали бы целесообразным создание на базе ООН специализированного Центра или Бюро, как единого наднационального специализированного органа. Для разработки единой международной программы защиты свидетелей, а так же подразделения уполномоченного проводить на территории любой страны доследственную проверку заявлений о коррупции высокопоставленных должностных лиц, включающих в себя информацию о наличии у таких лиц необоснованных денежных средств и имущества за пределами соответствующих стран. Если изложенные заявителем факты найдут подтверждение, соответствующие материалы должны передаваться национальным правоохранительным службам всех вовлеченных стран для принятия мер согласно национальному законодательству каждой из них. Этот же орган должен быть наделен правом предоставлять на период проверки (а в необходимых случаях - и на более длительный срок) международную правовую защиту и иммунитет от уголовного преследования лицам, заявляющим именно о таких проявлениях коррупции.
Мы осознаем, что осуществление таким органом указанных полномочий, определенными политическими силами может быть истолковано как вмешательство во внутренние дела соответствующих стран. Однако мы убеждены, что противодействие коррупции, доходы от которой хранятся и используются за пределами национальных границ, уже не является ни внутренним делом соответствующей страны, ни даже предметом исключительных отношений тех стран, где живет высокопоставленный чиновник. Хотя бы потому, что преступно нажитые капиталы впоследствии свободно и легально перемещаются из этих стран по всему миру. И если не установить порядок, при котором такое перемещение станет если не невозможным, то хотя бы крайне затруднительным, бессмысленно даже и надеяться на реальный успех в борьбе с коррупцией. Не надо забывать, что коррупция, является необходимым условием для существования терроризма, наркоторговли, нарушений политических, социальных и культурных прав человека, а так же нанесения ущерба природной среде. Можно без преувеличения сказать, что сегодня именно коррупция является главным препятствием в решении важнейших проблем человечества.
Представляется, что Россия и США, как постоянные члены Совета безопасности ООН имеют все возможности предложить мировому сообществу соответствующую совместную инициативу, например, в форме международной конвенции. Страны же, отказывающиеся присоединиться к ней, на наш взгляд, должны стать предметом такого же пристального внимания в части движения финансовых средств, каким сегодня стали оффшоры.
